Dopo aver annunciato come già fatte opere mai partite, Lunardi ha nominato altri 5 burocrati, senza un compito preciso, ma con un compenso assai cospicuo: fino a 1,5 milioni di euro in tre anni. Intanto mancano i fondi per le costruzioni.

Interpellanza urgente n° 2-00937 presentata martedì 21 ottobre 2003
Atti normativi secondari del Governo, Commissario straordinario, mezzi e risorse della Pubblica Amministrazione, opere pubbliche, retribuzione.

I sottoscritti chiedono di interpellare il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

Premesso che:

con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, il 30 luglio 2003 sono stati nominati 5 commissari straordinari per «agevolare e dare impulso all'adozione degli atti connessi alla realizzazione degli interventi» in altrettante aree del paese (Friuli, Trentino e Veneto; Emilia e Toscana; Marche, Umbria e Sardegna; Basilicata, Puglia, Calabria e Sardegna; interventi per l'emergenza idrica nel Mezzogiorno) per le infrastrutture strategiche previste dalla legge obbiettivo:

si prevede che i commissari debbano «seguire l'andamento delle opere, attraverso il costante monitoraggio delle medesime» e provvedere alle «opportune azioni di indirizzo e supporto», nonché «trasmettere al presidente del consiglio dei ministri, al ministro delle infrastrutture e al CIPE una relazione trimestrale sulla attività svolta, sulle iniziative adottate e di prossima adozione»;

tali funzioni appaiono molto generiche e, soprattutto, non è chiaro attraverso quali modalità l'azione dei commissari potrà accelerare la realizzazione delle opere;

il 6 agosto 2003 il Ministro Lunardi ha annunciato l'emanazione di una apposita direttiva contenente una sorta di codice comportamentale per i commissari;

nel testo del decreto si riconosce, implicitamente, che le professionalità necessarie per svolgere tali funzioni sarebbero presenti anche all'interno del Ministero; si scrive, infatti, per giustificare la nomina dei commissari, che «le strutture interne del ministero delle infrastrutture e dei trasporti sono totalmente assorbite da altre missioni istituzionali»;

risulta agli interpellanti che per ogni commissario straordinario siano previsti compensi particolarmente elevati: l60 mila euro come compenso annuale, fino a 340 mila euro come compenso aggiuntivo al termine dell'incarico, fino a 280 mila euro come rimborso spese; nel caso che l'incarico avesse una durata triennale, ad esempio, per ogni commissario si arriverebbe a spendere fino a 1 milione e 600 mila euro;

intanto le risorse finanziarie per gli investimenti pubblici in infrastrutture si stanno ulteriormente riducendo (per il 2004, ad esempio, si prevede una riduzione del 13 per cento); da ciò deriva, in particolare, la mancata realizzazione delle infrastrutture annunciate dal Governo.

Si chiede di sapere:

se, considerando le generiche funzioni attribuite ai commissari e la scarsità di risorse finanziarie per le opere pubbliche, ritenga giustificata la spesa connessa alle nomine già effettuate e ad eventuali nuove nomine per le altre aree del paese;

con quali criteri sono stati individuati e scelti i commissari;

quali siano esattamente i contenuti della direttiva emanata dal Ministro.



Resoconto della discussione svolta in Aula il 23 ottobre 2003

Marisa Abbondanzieri (gruppo DS-l’Ulivo). Signor Presidente, i giornali diedero notizia dell'avvenuta nomina dei cinque commissari straordinari alla fine di luglio, e la diedero, come spesso si fa in queste occasioni, annunciando la scelta del ministro Lunardi e del Presidente del Consiglio dei ministri e la soddisfazione di tutti coloro che parteciparono alla decisione prevista dalla legge. Il provvedimento, probabilmente, è passato sotto silenzio, perlomeno per un aspetto che è estremamente importante e mette insieme - come dire - un ampio potere discrezionale e una vicenda molto discutibile dal punto di vista finanziario, di cui parlerò tra poco. Non da ultimo, ci si chiede a cosa servono questi commissari. I commissari sono cinque, in relazione a cinque aree del paese e, in teoria, si occupano di quella che il ministro chiama la missione della legge obiettivo o delle grandi opere. Non voglio soffermarmi sulla questione relativa alle persone. Probabilmente, ci sarebbe da dire qualcosa anche da questo punto di vista. Ma, al momento, non è questo l'aspetto importante.

I commissari previsti dalla legge obiettivo e dal regolamento attuativo (il decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190) debbono - così è scritto nei provvedimenti - «seguire l'andamento delle opere attraverso il costante monitoraggio delle medesime» e provvedere alle «opportune azioni di indirizzo e di supporto». Crediamo che ciò sia davvero incomprensibile. Comunque, sulla base del provvedimento adottato dal Presidente del Consiglio dei ministri è davvero difficile comprendere quali sarebbero le modalità che renderebbero l'azione dei commissari così decisiva ai fini dell'accelerazione e della realizzazione delle opere in questione. Come dicono i provvedimenti legislativi, si tratta delle opere cosiddette a valenza interregionale. Nel testo del provvedimento, tra l'altro, c'è un riferimento che fa molto riflettere. Si dice che le professionalità necessarie per svolgere le funzioni di supporto, di controllo, di impulso e di monitoraggio sarebbero anche presenti all'interno del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ma, in questo momento, le strutture interne del ministero sono totalmente assorbite da altre missioni istituzionali. Credo che queste affermazioni stiano a significare - devo dire: in maniera preoccupante - che eventualmente il ministero non sarebbe in grado di affrontare la missione delle grandi opere. Quando, in sede di discussione della legge obiettivo e del decreto attuativo, riflettemmo sulla questione, segnalammo che l'articolo 1, comma 2, lettera c), della legge 21 dicembre 2001, n. 443, e l'articolo 2, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 190 del 2002 introducevano una norma - quella relativa alla possibilità di utilizzare i commissari - che, solo apparentemente, aveva un carattere dimesso. In realtà, si tratta di uno dei tanti tasselli inseriti nella normativa prevista dalla legge obiettivo. Di fatto, cosa si produce? Una pletora di incarichi di progettazione e centinaia di professionisti che sciamano sul piatto degli incarichi. È abbastanza vero - credo - che le risorse stanziate nella prima fase servono innanzitutto al soddisfacimento di questo sciame. Gioverà, infatti, ricordare, per esempio, che i commissari incaricati percepiranno compensi di quest'ordine: 160 mila euro all'anno per l'attività; 280 mila euro per le spese; 340 mila euro quale premio per il risultato. Si può semplificare, naturalmente: 440 mila euro all'anno, ovvero 870 milioni di lire, moltiplicati per cinque. Se poi la si vuole guardare sul piano del triennio, possiamo dire 1.600.000 euro in un triennio moltiplicati, anche in questo caso, per cinque.

Io chiedo al Governo, al sottosegretario - il ministro sfugge dalla necessità di rispondere a queste cose, non perché non sia qui, ma perché per lui questi sono argomenti di serie B -, come si definisce un incarico di questo tipo? Giusto? Congruo? Normale? Trasparente? Oppure, al contrario, ingiusto? Smodato? Inaccettabile? Io spero che anche da parte del Governo ci sia una riflessione rispetto a tutto questo e non solo una risposta tecnica o una risposta - speriamo di no - che eluda il problema. Quali sono i compiti di questi tecnici incaricati commissari? Come li esplicano? Certamente, in base alla legge n. 67, ma quasi viene voglia di pensare a dove li esplicano. Cosa vuol dire: stare al capezzale delle grandi opere? Cosa vuol dire: fare l'azione di supporto? Cosa vuol dire riferire al Presidente del Consiglio dei ministri per un compenso di questo tipo in un momento di vacche magre quali sono quelle che voi indicate? Noi crediamo che il ministro abbia compiuto una scelta molto discutibile e che le scelte a sostegno della realizzazione delle grandi opere debbano essere di altro tipo. Soprattutto, devono essere scelte più trasparenti, che ispirano il loro principio anche a questioni di equità, anche quando si tratta di opere così complicate e così importanti. Riteniamo che nel provvedimento non vi sia traccia né di competenze, né di equità, né di ragionevolezza, ovvero quei principi che dovrebbero ispirare sempre la pubblica amministrazione.

Paolo Mammola, Sottosegretario di Stato per le infrastrutture e i trasporti. Signor Presidente, non devo certo giustificare il ministro Lunardi per la sua assenza di oggi in quest'aula. Sicuramente, questa assenza è determinata non dal disinteresse o dalla non considerazione dei problemi posti dagli onorevoli interpellanti. Il ministro, oggi, si trova a Verona per un incontro con i ministri europei e le interpellanze urgenti per la loro natura non consentono di poter calendarizzare i lavori. Spero che la risposta che porto all'onorevole Abbondanzieri, come cofirmataria della interpellanza dell'onorevole Vigni, sia soddisfacente, vista la quantità di quesiti che sono stati posti al suo interno e vista anche tutta quella parte di quesiti che l'onorevole Abbondanzieri ha, comunque, ulteriormente posto nella sua illustrazione.

La legge 21 dicembre 2001 n. 443 e il relativo decreto legislativo di attuazione del 21 agosto 2002, n. 190, attribuiscono al Ministero per le infrastrutture e i trasporti compiti di coordinamento ed istruttoria in relazione all'attività progettuale ed esecutiva delle opere strategiche. Per lo svolgimento di tali attività, la normativa richiamata consente al ministero di avvalersi di speciali strutture per la sollecita realizzazione delle stesse. L'avvalimento dei commissari straordinari per agevolare l'esecuzione delle infrastrutture di interesse nazionale, come pure la costituzione di una struttura tecnica di missione, rispondono a ragioni esclusivamente tecniche, operative e funzionali. Il Governo ha ritenuto di mettere in campo tutte le forze e le potenzialità offerte dall'ordinamento per raggiungere uno degli obiettivi più qualificanti del suo programma. Con il ricorso ai commissari straordinari, per monitorare passo dopo passo il complesso iter tecnico-amministrativo delle opere in questione, il Governo ha inteso innovare una precedente esperienza, prevista dalla legge sblocca cantieri del 1997, che ha riscosso consensi generali ed ottenuto positivi risultati, riavviando lavori importanti. Peraltro, la speciale normativa riserva al ministero altre attribuzioni: funzioni propositive al CIPE, funzioni istruttorie sui progetti e di vigilanza sulla realizzazione, oltre quella di fornire ai commissari il necessario supporto tecnico-amministrativo, attraverso le sue strutture centrali ed i propri uffici decentrati, presenti in ogni regione italiana. Per la rilevanza dei compiti, la scelta dei commissari straordinari rientra tra le attività di alta amministrazione e, come tale, segue i principi generali che l'ordinamento prevede per la nomina dei vertici delle pubbliche amministrazioni. La specificità delle funzioni da svolgere ha fatto ricadere la scelta su personalità del mondo accademico e su professionisti che vantano, nel loro curriculum, concrete e positive esperienze manageriali.

È opportuno a questo punto richiamare alcuni dati tratti dalla delibera del CIPE, n. 121 del 21 dicembre 2001, di approvazione del primo programma delle infrastrutture strategiche. Gli interventi previsti nella citata delibera, e costituenti, ad esempio, il programma sistemi idrici, coinvolgerebbero risorse finanziarie stimate in 4.641,398 milioni di euro. Per tali opere, il commissario nominato dal Governo è il professor Ugo Maione. Il sistema Mose (le famose dighe di Venezia), il cui costo, secondo le previsioni di spesa, è pari a 4.131,655 milioni di euro, è una delle tredici opere affidate al commissario, architetto Bortolo Mainardi. Gli assi autostradali Salerno-Reggio Calabria, Palermo-Messina e Messina-Siracusa-Gela muoverebbero risorse finanziarie per 13.449,054 milioni di euro. Per le stesse, è stato individuato il professor Aurelio Misiti (oltretutto, autorevole membro del Ministero dei lavori pubblici). Il costo stimato, quindi, dell'intero programma infrastrutturale è pari a 56.670,402 milioni di euro. La rilevanza finanziaria delle singole opere, le difficoltà tecniche e l'esclusività dell'impegno professionale sono tra i criteri che hanno indirizzato il Governo nella determinazione del compenso ai commissari. Il criterio di spesa è stato, tra l'altro, mutuato dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 5 dicembre 1997 (firmato dal Presidente del Consiglio pro tempore Romano Prodi), di determinazione dei compensi ai commissari per l'accelerazione dei lavori, di cui alla legge n. 135 del 1997, quindi non certo ascrivibile a questo Governo. Per portare un termine di paragone, il commissario straordinario sblocca cantieri, soltanto per riavviare la realizzazione di una sola opera del valore del Mose, che abbiamo ricordato (oltre 4.100 milioni di euro), avrebbe percepito, secondo i parametri del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 1997 (Romano Prodi), circa 800 mila euro.

Il Governo non si è, pertanto, discostato dai criteri seguiti nelle precedenti analoghe esperienze, ancorando il compenso della prestazione professionale al valore delle opere. Inoltre, il parametro di riferimento per determinare il riconoscimento economico-professionale spettante al personale delle pubbliche amministrazioni, impegnato nell'attività tecnico-amministrativa, volta alla realizzazione di un'opera pubblica, è esclusivamente il valore economico dell'opera stessa (si risponde così all'osservazione mossa della mancanza di personale indicato all'interno della pubblica amministrazione). Infatti, la legge Merloni stabilisce tale parametro all'1,5 per cento dell'importo dei lavori posto a base di gara. Applicando, ad esempio, tale percentuale ad un'opera del costo del Mose, si svilupperebbe un compenso professionale pari a circa 100 miliardi delle vecchie lire. Occorre chiarire, inoltre, che il compenso aggiuntivo previsto dai provvedimenti di nomina sarà liquidato solo a seguito della verifica del raggiungimento degli obiettivi specifici conferiti annualmente sulla base di criteri fissati in un decreto da emanarsi successivamente al parere del Consiglio di Stato. L'attività dei commissari straordinari sarà quindi verificata avvalendosi dei modelli valutativi oggi applicati per i manager, stabilendo percentuali e pesi diversi in relazione al grado di difficoltà ed al perseguimento dei risultati. Si precisa, infine, che l'utilizzazione della quota destinata al rimborso spese dell'attività commissariale deve avvenire secondo i principi e le norme della contabilità dello Stato. Al riguardo, a fronte dell'esigenza del commissario, il ministero provvederà attraverso la procedura ordinaria all'acquisizione di beni e servizi necessari.

Per concludere, si rappresenta che la Corte costituzionale, chiamata dalle regioni ad esprimersi sulla legittimità della legge-obiettivo e del decreto delegato di attuazione, nella sentenza n. 303 del 2003, recentemente pubblicata, ha dichiarato per gran parte infondate le questioni sollevate dai ricorrenti, confermando la validità dell'impianto normativo, compresi i modelli organizzativi ivi indicati.

Marisa Abbondanzieri (gruppo DS-l’Ulivo). Signor Presidente, onorevoli colleghi, vorrei cominciare da quest'ultima valutazione relativa alla sentenza della Corte costituzionale n. 303 del 2003. La Corte costituzionale non ha esattamente affermato ciò che il rappresentante del Governo ha ricordato poc'anzi.

La sentenza è molto più complessa e valga per tutti il titolo de Il Sole 24 ore del giorno dopo, che chiaramente diceva che il decreto è fortemente messo in discussione. Il provvedimento usciva dalla vicenda conclusasi con la sentenza della Corte costituzionale presentando diversi scricchiolii, tant'è che anche ieri in Commissione la riflessione iniziata su tale questione ha fatto riferimento anche alla necessità di prevedere le correzioni relative al provvedimento. In sede di approvazione della legge n. 443 del 2001, come ricordavo, presentammo una serie di emendamenti relativi alla questione dei commissari.

La nostra posizione quindi su tale questione fa riferimento a quel momento. Non si sentiva la necessità di altre figure di questo tipo, ancorché poste sotto la questione della sorveglianza relativa alla legge-obiettivo. Tra qualche anno, quando interrogheremo i commissari su cosa sta avvenendo sulla legge-obiettivo, cosa sapremo? Al commissario preposto al controllo del Mose, tra qualche settimana, chiederemo se quel blocco di cemento che il Presidente del Consiglio Berlusconi ha affogato nel mare di Venezia sia stato il primo pezzo di una costruzione che è già arrivata abbondantemente avanti! Credo che lo spirito e il contenuto della nostra interpellanza siano estremamente chiari. Non se ne sentiva il bisogno: è stato uno dei primi atti che il ministro e il Presidente del Consiglio hanno inteso adottare. I giornali hanno detto che è stato fatto per rispondere e corrispondere a Caltagirone, che chiedeva la nascita di una authority relativamente alla questione delle grandi opere.

A parte questo, mi consenta di dirle che mi hanno sempre insegnato che quando si risponde a chi solleva alcuni problemi, facendo riferimento al contenuto di provvedimenti adottati dai governi precedenti, si mostra una qualche debolezza. Se lei ha avuto bisogno per rispondere a questa interpellanza di citare il provvedimento del Governo Prodi e quant'altro, credo che da questo punto di vista voi abbiate dimostrato tutta la debolezza delle vostre argomentazioni circa la necessità di questi commissari. Chiederemo loro domani il resoconto relativo alla realizzazione delle opere. Era giusto il compenso che si è ritenuto di destinare a tale questione? Badi bene: i commissari che riferiscono al Presidente sembrano essere molto diversi rispetto ai commissari previsti dal decreto «sbloccacantieri» del Governo Prodi. A parte questo, credo che in quella risposta vi sia stata una debolezza. Lei ha fatto riferimento alla complessità del sistema idrico, alla complessità del ponte sullo stretto, alla complessità del Mose; noi conosciamo bene la questione e abbiamo qualche dubbio - glielo abbiamo detto prima - su alcune figure. Ce lo consentirete: ci sono personaggi che sono buoni per tutte le stagioni e per tutte le missioni! Non è possibile, anche perché c'è un rischio: che non possano controllare al meglio le scelte fatte dalla provenienza dei ruoli che ricoprivano precedentemente.

Quindi, io la ringrazio per la risposta, che formalmente è stata corretta e garbata. Il ministro non è qui, ma lo sapevamo dall'inizio. Le ripeto quello che ho detto prima: vorrà dire che prossimamente chiederemo ai commissari le ragioni per le quali non si realizzano le opere. Abbiamo capito quali sono i tre segmenti che hanno la responsabilità di questa questione: il Presidente del Consiglio dei ministri, il ministro Lunardi e i cinque commissari preposti al controllo e al monitoraggio ovvero alla sorveglianza delle grandi opere.